12月26日中國駐剛果（金）大使館發(fā)布安全形勢(shì)通報(bào)稱，鑒于剛果（金）東部安全形勢(shì)持續(xù)惡化，武裝沖突頻發(fā)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)已明顯外溢，提醒中國公民切勿前往北基伍、南基伍、伊圖里、上韋萊等東部省份。
今年以來，圍繞剛果（金）東部地區(qū)的各項(xiàng)協(xié)議紛至沓來，成果顯得非常豐碩。最引人矚目的是12月4日在美國特朗普政府斡旋下達(dá)成的華盛頓系列協(xié)議，剛果（金）總統(tǒng)齊塞克迪和反政府武裝“3月23日運(yùn)動(dòng)”（M23）背后支持者盧旺達(dá)總統(tǒng)卡加梅簽署和平協(xié)議，宣稱結(jié)束剛東地區(qū)長(zhǎng)達(dá)30年的沖突，開啟區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。但僅僅6天后，M23就攻陷了南基伍省戰(zhàn)略重鎮(zhèn)烏維拉。這座承載該省臨時(shí)行政職能的商貿(mào)樞紐在6小時(shí)內(nèi)易手，引發(fā)布隆迪緊急關(guān)閉邊境、20萬難民流離失所。
顯然，圍繞剛果（金）東部沖突的協(xié)議從談判主體、內(nèi)容設(shè)計(jì)到執(zhí)行保障都存在致命缺陷。剛東問題的復(fù)雜性以及沖突各方不同的利益算計(jì)，導(dǎo)致這些“紙面共識(shí)”短期內(nèi)很難成為解決沖突的“行動(dòng)方案”。
脫節(jié)的三大和平進(jìn)程
由于牽涉大湖區(qū)多個(gè)國家利益，這一地區(qū)的沖突一直是非盟和次區(qū)域組織關(guān)注的焦點(diǎn)。2024年以來，東非共同體和南部非洲發(fā)展共同體分別派出區(qū)域部隊(duì)阻止沖突惡化，并先后發(fā)起了兩項(xiàng)和平進(jìn)程：由安哥拉總統(tǒng)洛倫索牽頭、得到非盟支持的“羅安達(dá)進(jìn)程”，以及由東非共同體發(fā)起的“內(nèi)羅畢進(jìn)程”，共同推動(dòng)解決危機(jī)。但區(qū)域部隊(duì)最終無功而返，兩大和平進(jìn)程則由于主要當(dāng)事方盧旺達(dá)和剛果（金）各懷心思，反而另起爐灶，突然在卡塔爾多哈達(dá)成協(xié)議，兩個(gè)進(jìn)程旋即被擱置。
2025年以來，又有三個(gè)圍繞剛東問題的和平進(jìn)程在推動(dòng)：一個(gè)由非盟領(lǐng)導(dǎo)、東非共同體和南部非洲發(fā)展共同體共同參與，實(shí)際是合并之前的“羅安達(dá)進(jìn)程”和“內(nèi)羅畢進(jìn)程”；另兩個(gè)分別由美國和卡塔爾領(lǐng)導(dǎo)，特朗普主導(dǎo)的議程旨在調(diào)解盧旺達(dá)和剛果（金）之間的沖突，卡塔爾領(lǐng)導(dǎo)的多哈進(jìn)程則極力促成剛政府與M23達(dá)成和解。由于特朗普對(duì)剛東地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)的強(qiáng)烈興趣，由其推動(dòng)的華盛頓進(jìn)程很快成了主角，非盟的角色被邊緣化，而多哈進(jìn)程則成了輔助性的和平進(jìn)程。
這種同頭并進(jìn)的主次協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，如果發(fā)揮得當(dāng)，有望解決這一地區(qū)長(zhǎng)期存在的痼疾。非盟進(jìn)程可以理順周邊鄰國包括盧旺達(dá)、布隆迪、烏干達(dá)、安哥拉、肯尼亞、南非等國的利益關(guān)切，如跨境武裝襲擊、礦產(chǎn)利益、難民流入、區(qū)域安全治理等。多哈進(jìn)程則有望解決剛東地區(qū)兩個(gè)直接沖突當(dāng)事方的和解問題。但特朗普政府急于獲取剛東關(guān)鍵礦產(chǎn)，齊塞克迪政府也迫切需要拉攏美國進(jìn)駐，以制衡盧旺達(dá)和M23不斷膨脹的軍事冒險(xiǎn)。最終導(dǎo)致三個(gè)進(jìn)程之間脫節(jié)，另外兩個(gè)進(jìn)程進(jìn)展緩慢，三大進(jìn)程明顯缺乏配合。
被激怒的M23
所有協(xié)議均涉及區(qū)域資源開發(fā)與安全治理兩部分，作為前提的安全治理往往被資源開發(fā)所掩蓋。12月4日達(dá)成的華盛頓協(xié)議12項(xiàng)核心條款中，8項(xiàng)涉及礦產(chǎn)開發(fā)合作，包括美企在北基伍省享有鈷礦優(yōu)先開采權(quán)、建立美方主導(dǎo)的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈核查機(jī)制、盧旺達(dá)可通過戈馬港出口加工礦產(chǎn)等內(nèi)容，凸顯協(xié)議本質(zhì)是圍繞鈷、鋰等戰(zhàn)略礦產(chǎn)的利益劃分。相反，M23關(guān)切的圖西族的政治平權(quán)、東部地區(qū)自治、參與全國性政治對(duì)話、軍隊(duì)整編的公平待遇等，在協(xié)議中僅以模糊表述帶過，缺乏可操作的執(zhí)行細(xì)則。華盛頓協(xié)議完全由剛果（金）與盧旺達(dá)政府主導(dǎo)，M23的政治訴求沒有得到關(guān)照，反而被視為“非法武裝”，要求無條件繳械撤軍，這與M23的預(yù)期形成巨大落差。
華盛頓協(xié)議對(duì)礦產(chǎn)利益的過度傾斜，也直接損害剛東民眾及M23的利益。剛東的金礦、鈷礦、鈳鉭鐵礦是M23的主要經(jīng)濟(jì)來源，通過控制礦區(qū)、走私礦產(chǎn)，M23獲取維持武裝運(yùn)作的資金。協(xié)議推動(dòng)的“非法武裝繳械”與“礦產(chǎn)秩序整頓”，將直接切斷M23的經(jīng)濟(jì)命脈。以尼亞比布韋鈳鉭鐵礦為例，多哈協(xié)議未明確其控制權(quán)，華盛頓協(xié)議則直接劃歸美國盧旺達(dá)合資企業(yè)開發(fā)，而該區(qū)域?qū)嶋H由M23控制，這種條款設(shè)計(jì)，徹底激怒M23，成為其發(fā)動(dòng)烏維拉攻勢(shì)的直接導(dǎo)火索。
剛東部貧困率高達(dá)78%，青年失業(yè)率超60%，而90%的礦業(yè)利潤被跨國公司和中央政府瓜分，這種利益分配失衡使M23的“資源自治”訴求獲得部分民眾支持。大量無業(yè)青年成為M23的兵源儲(chǔ)備，M23則利用這種矛盾，以“東部自治”為口號(hào)爭(zhēng)取地方支持，在占領(lǐng)區(qū)設(shè)立平行行政機(jī)構(gòu)，任命地方官員，形成“國中之國”。
2025 年以來，M23軍事力量顯著增強(qiáng)，先后攻占布卡武、烏維拉等重鎮(zhèn)，對(duì)剛政府軍形成壓倒性優(yōu)勢(shì)。這種軍事自信也使其認(rèn)為無需通過協(xié)議妥協(xié)，反而可通過軍事行動(dòng)迫使剛政府不斷讓步。
齊塞克迪政府的能力短板
齊塞克迪一直指控盧旺達(dá)是M23的幕后支持者，聯(lián)合國調(diào)查也多次證實(shí)盧旺達(dá)為M23提供武器、后勤及軍事指揮支持。協(xié)議簽署前，齊塞克迪曾痛斥盧旺達(dá)“背后捅刀”，簽署后仍反復(fù)強(qiáng)調(diào)需“以同樣嚴(yán)肅性履行承諾”。這種根深蒂固的不信任使金沙薩不愿率先執(zhí)行清剿“盧旺達(dá)解放民主力量”（FDLR）（參與1994年盧旺達(dá)種族滅絕的胡圖族武裝）。剛雖承諾打擊 FDLR，但未制定具體清剿計(jì)劃，反而默許部分親政府民兵與 FDLR 協(xié)同對(duì)抗M23，形成“以武制武”的惡性循環(huán)。
剛果（金）東部長(zhǎng)期處于“半獨(dú)立”狀態(tài)，這里活躍著120多支各類武裝組織。三十多年來，一直動(dòng)蕩沖突不止。地方武裝、部落勢(shì)力與中央政府矛盾尖銳，軍方高層與礦業(yè)集團(tuán)存在利益勾結(jié)，部分軍官甚至私下為非法武裝提供支持以獲取礦產(chǎn)分紅。前往該地平叛的國防軍裝備陳舊、訓(xùn)練不足，在今年與M23的遭遇戰(zhàn)中，一觸即潰，大量防守任務(wù)由當(dāng)?shù)氐摹巴咴鷤惗唷保?/span>Wazalendo）民兵承擔(dān)。對(duì)手M23今年則在城鄉(xiāng)地區(qū)開展大規(guī)模強(qiáng)制征兵運(yùn)動(dòng)，并在攻占戈馬和布卡武后，將數(shù)千名投降的剛果（金）政府軍士兵和民兵戰(zhàn)士編入該組織的警察組織和武裝部隊(duì)，加上盧旺達(dá)的武器和后勤資助，聲勢(shì)遠(yuǎn)勝于政府軍。M23盤踞的南北基伍兩省面積雖只有12.5萬平方公里，只占全國面積的1/20，但齊塞克迪政府根本無力收復(fù)，更無力平叛，只能頻繁借助周邊鄰國和區(qū)域組織軍事介入。
齊塞克迪政府則將協(xié)議作為“外交籌碼”。一方面，通過簽署協(xié)議爭(zhēng)取美國、歐盟的經(jīng)濟(jì)與軍事援助，特別是通過關(guān)鍵礦產(chǎn)吸引特朗普政府軍事施壓盧旺達(dá)；另一方面，以“盧旺達(dá)違約”為借口，向聯(lián)合國、非盟施壓，尋求國際社會(huì)對(duì) M23 的制裁，同時(shí)動(dòng)員布隆迪、烏干達(dá)等鄰國出兵支援，試圖借助外部力量削弱盧旺達(dá)與M23的實(shí)力。這種“借力打力”的策略，使剛政府缺乏主動(dòng)執(zhí)行協(xié)議的內(nèi)在動(dòng)力，反而希望通過沖突升級(jí)迫使盧旺達(dá)讓步。
盧旺達(dá)的安全關(guān)切與利益訴求
盧旺達(dá)政府對(duì)協(xié)議的支持同樣具有選擇性，盧旺達(dá)簽署協(xié)議的重要?jiǎng)訖C(jī)是獲取美國的外交支持與經(jīng)濟(jì)援助，擺脫國際社會(huì)因其支持M23而施加的制裁壓力，改善盧旺達(dá)的國際形象。其核心訴求是消除 FDLR 威脅、鞏固區(qū)域影響力及保障礦產(chǎn)利益，一旦協(xié)議觸及這些紅線，便會(huì)轉(zhuǎn)向消極執(zhí)行甚至暗中抵制。
FDLR由1994年盧旺達(dá)大屠殺的胡圖族極端分子組建，長(zhǎng)期盤踞剛東地區(qū)，多次跨境襲擊盧旺達(dá)邊境，被盧旺達(dá)卡加梅政府視為心腹大患。協(xié)議要求剛政府清剿FDLR，但盧旺達(dá)認(rèn)為金沙薩始終陽奉陰違，未采取實(shí)質(zhì)性清剿行動(dòng)，反而將FDLR作為制衡盧旺達(dá)的工具。這種認(rèn)知使盧旺達(dá)拒絕停止援助M23，甚至加大對(duì)其軍事支持，迫使剛重視FDLR問題。
1994年大屠殺后，盧旺達(dá)形成“安全優(yōu)先”的國家戰(zhàn)略，卡加梅政府堅(jiān)信 “只有主動(dòng)出擊才能消除外部威脅”。剛東地區(qū)的圖西族聚居區(qū)被盧旺達(dá)視為“戰(zhàn)略緩沖帶”，M23作為圖西族武裝，其存在被盧旺達(dá)視為保護(hù)跨境圖西族的重要力量。協(xié)議要求盧旺達(dá)放棄對(duì)M23的支持，相當(dāng)于削弱盧旺達(dá)的“安全屏障”，這是卡加梅政府無法接受的核心底線。
與此同時(shí)，盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)高度依賴礦產(chǎn)出口，而剛東部的鈳鉭礦、鈷礦等是其重要來源。聯(lián)合國調(diào)查顯示，盧旺達(dá)出口的90%鈳鉭鐵礦都是從這一地區(qū)非法獲取的。M23控制的礦區(qū)為盧旺達(dá)提供了穩(wěn)定的資源供給，若停援 M23導(dǎo)致其潰敗，盧旺達(dá)將失去對(duì)這些礦區(qū)的控制權(quán)，直接沖擊其經(jīng)濟(jì)根基。因此，盧旺達(dá)表面承諾停援，實(shí)則通過秘密渠道向M23輸送武器、人員，確保其對(duì)礦區(qū)的控制。
盧旺達(dá)還試圖通過支持M23擴(kuò)大在剛東地區(qū)的影響力。齊塞克迪政府一直試圖將盧旺達(dá)勢(shì)力從剛東地區(qū)驅(qū)除出去，卻歡迎烏干達(dá)、布隆迪兩國以協(xié)助打擊反叛武裝名義在當(dāng)?shù)鼐S持軍事和經(jīng)濟(jì)存在。此次華盛頓協(xié)議推動(dòng)的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”雖符合盧旺達(dá)的長(zhǎng)期利益，但將使其喪失對(duì)剛東局勢(shì)的控制能力。因此，盧旺達(dá)對(duì)協(xié)議中“部隊(duì)脫離接觸”“聯(lián)合安全機(jī)制”等條款消極執(zhí)行，暗中阻撓M23與剛政府的談判，維持沖突的“可控狀態(tài)”。
周邊鄰國的利益分化
大湖地區(qū)周邊國家對(duì)協(xié)議的態(tài)度分化明顯。布隆迪與剛果（金）南部的南基伍省接壤，M23的軍事行動(dòng)直接威脅其邊境安全。M23攻占烏維拉后，大量難民涌入布隆迪，布隆迪政府立即關(guān)閉邊境，并指責(zé)協(xié)議“未考慮周邊國家利益”，認(rèn)為協(xié)議的“模糊條款”導(dǎo)致沖突外溢。同時(shí)，布隆迪與盧旺達(dá)存在歷史恩怨，支持剛政府，甚至出兵協(xié)助對(duì)抗 M23，這種“選邊站隊(duì)”使協(xié)議的雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制失效，加劇區(qū)域軍事對(duì)抗。此外，布隆迪自身面臨國內(nèi)族群沖突，擔(dān)心協(xié)議推動(dòng)的“武裝整編”模式影響其國內(nèi)穩(wěn)定，因此對(duì)協(xié)議持消極態(tài)度。
烏干達(dá)既擔(dān)心M23跨境襲擊，又暗中與M23保持聯(lián)系，獲取部分礦產(chǎn)利益。在經(jīng)濟(jì)層面，烏干達(dá)與盧旺達(dá)在礦產(chǎn)走私、區(qū)域貿(mào)易中存在競(jìng)爭(zhēng)，希望通過協(xié)議削弱盧旺達(dá)對(duì)剛東的控制，擴(kuò)大自身經(jīng)濟(jì)影響力，并借勢(shì)提升東非共同體的話語權(quán)。因此烏表面支持協(xié)議，實(shí)則對(duì)執(zhí)行情況漠不關(guān)心，這種“兩面派”態(tài)度使協(xié)議缺乏區(qū)域合力。
美國與區(qū)域組織的博弈，使協(xié)議難以整合區(qū)域資源，形成外部調(diào)解、區(qū)域執(zhí)行的合力。華盛頓協(xié)議繞過了東非共同體、南部非洲發(fā)展共同體、非盟等區(qū)域組織，在簽署協(xié)議時(shí)，拉攏東共體的肯尼亞，卻對(duì)南共體大國南非極力排斥。不少區(qū)域國家對(duì)此心生不滿，它們一方面希望維持剛東地區(qū)的和平穩(wěn)定，另一方面又不希望被邊緣化。12月22日，在烏干達(dá)恩德培舉行的區(qū)域峰會(huì)明確提出，應(yīng)由東共體和南共體主導(dǎo)和平努力，國際倡議只應(yīng)發(fā)揮輔助作用。
目前，在美國和國際社會(huì)的壓力下，M23雖宣布“單方面撤軍”，但保留軍事圍攻態(tài)勢(shì)，并提出苛刻談判條件。可以想見，特朗普政府的一紙協(xié)議短期難以改變這一地區(qū)的安全進(jìn)程，要達(dá)成穩(wěn)定的和平協(xié)議，必須進(jìn)一步合力推動(dòng)三大進(jìn)程，才有成功希望。
來源：澎湃新聞，2025-12-30
作者：李因才，上海社會(huì)科學(xué)院國際問題研究所副研究員
