區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求?！笆奈濉睍r(shí)期，中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得重大進(jìn)展。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等典型區(qū)域，率先奏出了區(qū)域一體化、融合化發(fā)展的時(shí)代強(qiáng)音?！笆逦濉睍r(shí)期，進(jìn)一步加快建立健全區(qū)域間利益共享機(jī)制，既是促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量聯(lián)動(dòng)發(fā)展的必然要求，又是縮小區(qū)域差距促進(jìn)共同富裕的現(xiàn)實(shí)需要。

區(qū)域間利益共享機(jī)制是一項(xiàng)戰(zhàn)略性制度供給

不同政區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，既是世界各國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的永恒主題，也是促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，中國(guó)充分發(fā)揮以“省區(qū)經(jīng)濟(jì)”為主體的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的中國(guó)奇跡，但同時(shí)，在特定的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行時(shí)期，也形成了地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)等非規(guī)范行為，使得中國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，也損傷了區(qū)域發(fā)展的整體利益。進(jìn)入新時(shí)代以來，在嚴(yán)峻復(fù)雜的外部環(huán)境驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)全面提出要做強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)、暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出，要“堅(jiān)決破除阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)卡點(diǎn)堵點(diǎn)。促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。深化跨行政區(qū)合作，健全區(qū)域間規(guī)劃統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、利益共享等機(jī)制”。

區(qū)域間利益共享機(jī)制的核心，是以共同富裕為目標(biāo)，以制度建設(shè)為載體，通過跨區(qū)域協(xié)作治理，把“區(qū)域性資源稟賦的差異”轉(zhuǎn)化為“區(qū)域間收益的均衡與提升”。在當(dāng)今行政區(qū)經(jīng)濟(jì)利益依舊的情況下，建立健全區(qū)域間利益共享機(jī)制，既是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、全體人民共同富裕的重要制度保障，更是推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、破除內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的重要抓手和突破口。

全國(guó)各地已探索形成諸多區(qū)域間利益共享機(jī)制

目前，全國(guó)各地已探索并形成了一批各具特色、操作性強(qiáng)的區(qū)域間利益共享機(jī)制與典型模式，主要集中在“飛地經(jīng)濟(jì)”、稅收分成、園區(qū)共建、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫?，典型領(lǐng)域有四種：

一是，飛地經(jīng)濟(jì)與跨省共建園區(qū)的財(cái)稅分享機(jī)制。多地打破行政區(qū)劃，采用“飛出地”與“飛入地”共建園區(qū)，稅收、GDP等指標(biāo)按協(xié)議比例分成。如安徽省六安市和上海市松江區(qū)共建跨省際六松現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園，制定《六松現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分算使用辦法（試行）》，根據(jù)對(duì)松江方面推薦落地六松現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園的企業(yè)，5年內(nèi)六安與松江進(jìn)行財(cái)稅分成和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分算，其中松江占比40%。江蘇南通如皋等在上海交大科技園設(shè)“飛地孵化器”，科研成果異地孵化后回流本地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化，稅收、產(chǎn)值雙方協(xié)議分成，形成“高校研發(fā)、飛地孵化、異地轉(zhuǎn)化”的新模式。

二是，都市圈“成本共擔(dān)、利益共享”機(jī)制。例如合肥都市圈的合肥和淮南市共同打造的合淮合作區(qū)，實(shí)行所有收支共享共擔(dān)，園區(qū)GDP、投資、產(chǎn)值等各項(xiàng)發(fā)展收益雙方5:5分成，水電氣路、教育醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)成本雙方5:5承擔(dān)。長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)2021年就制定跨域財(cái)稅分享實(shí)施方案，并在水鄉(xiāng)客廳開發(fā)建設(shè)、跨區(qū)域協(xié)同招商、跨區(qū)域企業(yè)遷移等方面明確了財(cái)稅分享路徑，2025年又設(shè)立了全國(guó)首支跨省域財(cái)稅分享基金——長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)投資基金，產(chǎn)生的地方級(jí)財(cái)稅收入由青浦、吳江、嘉善兩區(qū)一縣按同等比例分享。

三是，大都市域“種樓”與“種田”的跨區(qū)縣利益分享機(jī)制。杭州在市內(nèi)東西部協(xié)作中，制定《關(guān)于建立“種樓”與“種田”利益分享機(jī)制促進(jìn)西部縣（市）共同富裕的實(shí)施意見》，建立耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、林地跨區(qū)域占補(bǔ)平衡補(bǔ)償機(jī)制、耕地恢復(fù)糧食生產(chǎn)功能區(qū)“異地代?！睓C(jī)制等，由東部資金購(gòu)買西部耕地、林地指標(biāo)，西部獲得“資源協(xié)作款”40億元，實(shí)現(xiàn)“空間要素交易+財(cái)政轉(zhuǎn)移”雙重共享，帶動(dòng)共同富裕。

四是，“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)此，國(guó)家制定出臺(tái)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》等法律法規(guī)，保障生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)。實(shí)踐中，各省市圍繞流域水環(huán)境保護(hù)，探索形成許多跨省補(bǔ)償和共享模式。目前，在安徽、浙江、江蘇等21省份已建立20個(gè)跨省流域補(bǔ)償機(jī)制，其中由安徽和浙江兩省，將“對(duì)賭”首次引入中國(guó)跨省流域治理實(shí)踐而形成的新安江模式，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾獎(jiǎng)?chuàng)新，它將補(bǔ)償和賠償、激勵(lì)和約束相結(jié)合，極大地調(diào)動(dòng)了上下游積極性。

深化推動(dòng)區(qū)域間利益共享機(jī)制改革與創(chuàng)新發(fā)展

圍繞區(qū)域間利益分享，盡管各地做了許多實(shí)踐探索，積累形成了一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但從建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求來看，我們依然面臨包括跨區(qū)域合作成本—收益核算難，區(qū)域產(chǎn)出跨期、跨域缺乏公認(rèn)的計(jì)量模型與第三方評(píng)估，收益分配規(guī)則缺失，收益共享與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償不對(duì)稱，制度供給碎片化缺乏上位法統(tǒng)籌等問題，導(dǎo)致?lián)摹胺仕饬鳌薄罢l(shuí)多拿”扯皮等，制約區(qū)域間利益共享的權(quán)威運(yùn)行與長(zhǎng)期發(fā)展?！笆逦濉睍r(shí)期，重點(diǎn)要從以下方面尋求制度突破：

一是，加快頂層立法，為區(qū)域間利益共享提供法制保障。在全面貫徹落實(shí)國(guó)家《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，由國(guó)家發(fā)改委等部門主導(dǎo)，歸納總結(jié)全國(guó)經(jīng)典案例及相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一研究制定《跨區(qū)域利益共享指南或操作辦法》等指導(dǎo)文件，依法明確地方政府推動(dòng)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作和區(qū)域間利益共享有關(guān)的成本分擔(dān)、統(tǒng)計(jì)核算、稅收分成、平臺(tái)搭建、績(jī)效考核、仲裁調(diào)處等規(guī)定與準(zhǔn)則，為區(qū)域間利益共享機(jī)制的深化探索提供行動(dòng)指南和法律依據(jù)。

二是，推動(dòng)統(tǒng)計(jì)創(chuàng)新，建構(gòu)科學(xué)、靈活、高效的跨省分劈分算新體系。針對(duì)區(qū)域間利益共享涉及的稅收分成、考核指標(biāo)等，進(jìn)行科學(xué)、精準(zhǔn)與便利的統(tǒng)計(jì)核算，是確保區(qū)域間利益共享更加高效的關(guān)鍵機(jī)制。但現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)工作專業(yè)度、復(fù)雜度較高，跨省數(shù)據(jù)尚不能完全實(shí)現(xiàn)分劈分算，分算項(xiàng)目的核算與統(tǒng)計(jì)還不盡完善。為此，為促進(jìn)更多利益共享項(xiàng)目的落地實(shí)施，建議國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門和黨委組織部門，協(xié)同推動(dòng)跨省財(cái)稅核算與統(tǒng)計(jì)方法的改革創(chuàng)新，為跨省共建項(xiàng)目實(shí)施便利、精準(zhǔn)的跨省分劈分算提供有力的制度支持，提高跨省分算高效化與地方考核協(xié)同化。

三是，持續(xù)開拓跨省利益項(xiàng)目的規(guī)模與類型，搭建跨省市利益共享平臺(tái)體系。除了鞏固共建園區(qū)財(cái)稅利益分享經(jīng)驗(yàn)外，順應(yīng)飛地經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展新趨勢(shì)，一方面鼓勵(lì)地方政府之間不斷拓展包括土地指標(biāo)、碳匯、綠證、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等可交易、可共享標(biāo)的，建立科學(xué)、公平的價(jià)格核算，制定覆蓋謀劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、退出等環(huán)節(jié)的全生命周期分配規(guī)則，在共享中盤活區(qū)域資源、提升區(qū)域整體利益。另一方面，在全國(guó)層面，積極搭建區(qū)域間生產(chǎn)要素橫向流動(dòng)共享的交易平臺(tái)和撮合機(jī)制，推動(dòng)不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)資源互換、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏。

來源：澎湃新聞，2025-12-15

作者：陶希東，上海社科院智庫(kù)研究中心副主任，研究員