黨的二十屆四中全會提出：“促進服務業(yè)優(yōu)質高效發(fā)展”。郵輪產業(yè)被譽為“漂浮在黃金水道上的黃金產業(yè)”，其經濟價值遠不止于船舶制造與運營本身。它通過“港口-船-岸”的聯動，能有效帶動高端制造、交通運輸、旅游商貿、金融服務、文化創(chuàng)意乃至農產品供應等數十個相關產業(yè)的發(fā)展，產生顯著的“乘數效應”。然而，乘數效應的充分釋放，高度依賴于穩(wěn)定、透明、可預期的法治環(huán)境。

法治賦能郵輪經濟高質量發(fā)展的上海實踐

郵輪是新興海上觀光業(yè)態(tài)，是兼具吃住游娛購等多重元素的復合產品。傳統(tǒng)的政策、法律法規(guī)并不能完全適應這個舶來品發(fā)展的需求。中國郵輪經濟歷經十余年發(fā)展，從單一的“母港出發(fā)-往返”的日韓出境游單一模式，逐步演進為 “多母港航線+訪問港入境游 + 東南亞長航線+環(huán)球長航線+多港掛靠+產業(yè)鏈延伸”等多元新業(yè)態(tài)。2020年疫后復航以來，上海郵輪經濟迅速反彈，雖然接靠郵輪數量和出入境郵輪游客的數據沒有達到2017年歷史最高峰，但已走向 “入境與出境并重，觀光與消費融合，郵輪產業(yè)鏈從設計、修造到運營和服務等延伸拓展”的發(fā)展新范式。以上海為首的長三角不僅是全國重要的郵輪客源市場，更是在制度供給方面做了很多創(chuàng)新，為全國樹立了標桿。郵輪船票管理、口岸過境免簽、郵輪物資補給等標志性創(chuàng)新已實現全國復制推廣，為郵輪經濟高質量發(fā)展奠定了基礎。

回顧以往郵輪經濟發(fā)展歷程，制度適配性不足始終是制約產業(yè)升級的重要原因，具體表現為監(jiān)管模式與業(yè)態(tài)創(chuàng)新的適配、服務流程與效率需求的匹配、市場規(guī)范與權益保障的制度缺口等三大矛盾，例如，由于缺乏全國統(tǒng)一的票證管理制度，旅客維權難、監(jiān)管部門執(zhí)法難的現象普遍存在。同時，本土郵輪產業(yè)基礎薄弱，從船舶維修、物資供應到人才培養(yǎng)的全產業(yè)鏈支持政策不足，難以支撐業(yè)態(tài)升級需求。

針對以上發(fā)展瓶頸，上海采取“實驗區(qū)先行先試-成熟經驗全國推廣”的漸進式改革路徑，在旅客服務、市場監(jiān)管、口岸協(xié)同等領域形成了一批可復制的制度創(chuàng)新成果，其中郵輪船票管理制度、郵輪口岸過境免簽政策以及郵輪物資供應新規(guī)最具代表性。

第一個案例是上海率先開展郵輪船票管理試點，實現了旅客權益保障與監(jiān)管效率提升的雙重目標。2019年8月，交通運輸部等五部委聯合印發(fā)通知，在全國范圍推廣郵輪船票管理制度，從票證規(guī)范化、信息協(xié)同化和監(jiān)管全程化實現三個核心突破。截至2025年，全國主要郵輪港口均已全面實施船票管理制度，旅客投訴量較2019年前下降62%，通關環(huán)節(jié)平均耗時縮短40%。

第二個案例是通過郵輪口岸免簽促進入境旅游的發(fā)展。上海等少數港口率先試點郵輪口岸過境免簽政策，從最初的72小時到144小時到240小時，在便利化與監(jiān)管方面也不斷優(yōu)化。2024年5月15日，外國旅游團乘坐郵輪入境免簽政策在全國13個郵輪口岸全面實施。2025 年“五一”假期實現 “四船同靠”，單日客流近3萬人次。

第三個案例是郵輪物資供應的制度創(chuàng)新。大型豪華郵輪本身就是目的地，作為海上移動度假村，所需物品供應與普通貨船供應完全不同，品種高達三萬種，大部分還是通過國際中轉運輸而來，以往因監(jiān)管模式和制度瓶頸，郵輪公司多在日本、韓國等地供船。2009年起上海就開始郵輪過境食品直供試點，到2015年9月底，實現了以過境模式對供郵輪食品進行監(jiān)管的全國第一單，但特事特辦的模式仍無法實現批量化郵輪物品直供。2024年中國首艘豪華郵輪愛達?魔都號建成運營，物資上船試點舉措直接推動了2024年國務院郵輪新規(guī)和海關支持郵輪發(fā)展十項舉措的出臺，全面優(yōu)化了國際郵輪物資供應流程，降低了運營成本，打通了制度堵點。新規(guī)實施以來，郵輪船供業(yè)務顯著增長。2024年吳淞口國際郵輪港累計完成208個航次，占全國總量50%以上，接待旅客133.59萬人次，占全國70%以上。2025年上半年上海本地直接采購貨值1.5億元，其中寶山本地采購6600萬元，同比增長12% 。藥品、醫(yī)療器械等特殊物資首次實現直供郵輪。2025年一季度，寶山海關監(jiān)管直供物資達5673.25噸，同比增長114.10%。上海自貿試驗區(qū)寶山聯動創(chuàng)新區(qū)推動通關模式創(chuàng)新，設立郵輪會客廳提供政策咨詢，創(chuàng)新三條政策：一是在全球率先建立郵輪直供物資退貨通關機制。二是在國內率先打通郵輪企業(yè)現金跨境調撥的渠道。三是配合藥監(jiān)局推動藥品供郵輪業(yè)務的常態(tài)化運行。 ?

郵輪+新業(yè)態(tài)持續(xù)發(fā)展對制度創(chuàng)新提出更高要求

當前，郵輪經濟正加速向“郵輪+文旅”“郵輪+貿易”“郵輪+制造”的復合型業(yè)態(tài)演進，郵輪旅游獨具海洋特色和體驗式特征。當前，中國沿海11個省區(qū)市已有40多個城市推出了自然景觀、沿海觀光、特色文化等多樣化的郵輪、游艇旅游業(yè)務。郵輪、游艇旅游消費正由傳統(tǒng)的觀光游逐步向休閑度假游轉變。既有的制度創(chuàng)新仍需向更深層次拓展，以應對新的發(fā)展需求。

郵輪經濟的產業(yè)鏈條涵蓋船舶維修、物資供應、人才培養(yǎng)、金融服務等多個環(huán)節(jié)，現有制度創(chuàng)新仍集中于口岸服務領域。未來需建立跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同機制，例如針對郵輪物資供應的“單一窗口” 的全國通關體系，針對本土郵輪企業(yè)的金融扶持政策，以及覆蓋船員培訓、資質認證的全國統(tǒng)一標準，形成全產業(yè)鏈制度支撐。

自2006年愛蘭歌娜號郵輪進入中國市場以來，中國郵輪經濟歷經十余年發(fā)展，從單一出境母港往返游模式演變?yōu)槎嘣聵I(yè)態(tài)，日益豐富的郵輪產品和航線層出不窮，訪問港郵輪增加，郵輪入境游+高鐵游、中轉聯程游、近海游、靜態(tài)游、海上無目的地游、沿海游、飛機高鐵+境外游新業(yè)態(tài)等一系列創(chuàng)新，對現有法律法規(guī)帶來挑戰(zhàn)，催生了制度創(chuàng)新的要求。

從地方立法升級到全國規(guī)范，一方面要體現郵輪產業(yè)中國式現代化發(fā)展的特色，另一方面也要借鑒國際慣例和成熟立法。近二十年的郵輪經濟發(fā)展實踐證明，制度創(chuàng)新是郵輪經濟新業(yè)態(tài)演進的核心驅動力。每一次制度突破都精準回應了產業(yè)發(fā)展的現實需求，推動中國郵輪經濟從“跟跑者”向“并行者” 轉變。唯有持續(xù)深化制度創(chuàng)新，加大改革開放力度，建立區(qū)域性和全國性的政策協(xié)同，才能真正釋放郵輪經濟的乘數效應，為海洋經濟高質量發(fā)展注入持久動力。

來源：上觀新聞，2025-11-15

作者：李小年，上海社會科學院海上絲綢之路研究中心主任、上海國際商務法律研究會航運和郵輪專委會主任