碳市場(chǎng)作為激勵(lì)低碳經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要工具，通過直接或間接提高碳排放密集型商品和服務(wù)的成本和價(jià)格，激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人轉(zhuǎn)向低碳替代品。

中國(guó)自2021年、2024年分別啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，碳市場(chǎng)建設(shè)已取得顯著成效。8月25日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱：《意見》），這是“兩辦”首次發(fā)布關(guān)于碳市場(chǎng)的文件，也是指引“十五五”時(shí)期中國(guó)碳市場(chǎng)深化改革的綱領(lǐng)性文件。

“十五五”時(shí)期，中國(guó)碳市場(chǎng)將處于加速發(fā)展、完善階段，其管理方式的轉(zhuǎn)變、價(jià)格信號(hào)的有效傳導(dǎo)直接影響著企業(yè)的長(zhǎng)期投資決策，需要深入認(rèn)識(shí)理解中國(guó)碳市場(chǎng)即將實(shí)施的改革。

國(guó)際視角：碳市場(chǎng)加速擴(kuò)容，行業(yè)企業(yè)降碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程需提速

據(jù)國(guó)際能源署（IEA）的數(shù)據(jù)，2011年至2022年，全球碳排放量從314.85億噸增長(zhǎng)到341.17億噸。按照部門劃分的二氧化碳排放量結(jié)構(gòu)來看，2022年全球碳排放量最大的前三個(gè)部門分別是電力和熱力生產(chǎn)行業(yè)、其他工業(yè)行業(yè)、交通運(yùn)輸行業(yè)，占比分別為43.8%、23.3%、18.4%。

2011年至2022年，中國(guó)碳排放量從85.41億噸增長(zhǎng)到106.13億噸。按照部門劃分的二氧化碳排放量結(jié)構(gòu)看，2022年中國(guó)碳排放量最大的前三個(gè)部門分別是電力和熱力生產(chǎn)行業(yè)、其他工業(yè)行業(yè)、交通運(yùn)輸行業(yè)，占比分別為57.2%、25.5%、8.3%；包括電力、其他能源行業(yè)、其他工業(yè)在內(nèi)的工業(yè)部門排放量占比達(dá)85%以上，是碳市場(chǎng)的重中之重。

《意見》提出到2027年全國(guó)碳市場(chǎng)將基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)。今年全國(guó)碳市場(chǎng)首次擴(kuò)容，新納入鋼鐵、水泥、煉鋁三大行業(yè)，覆蓋排放量已占全國(guó)碳排放量的六成左右，新納入30億噸的溫室氣體排放量，對(duì)今年全球提高碳市場(chǎng)覆蓋水平產(chǎn)生積極影響。到2027年底前將中國(guó)的化工、石化、造紙等主要排放行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)后，將進(jìn)一步提升全球碳價(jià)覆蓋的排放量水平，為全球減排做出貢獻(xiàn)。2027年全國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)容較業(yè)內(nèi)原來估計(jì)有所提前，這些行業(yè)企業(yè)的降碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程也需要提速。

全球碳市場(chǎng)擴(kuò)容是大勢(shì)所趨。歐盟計(jì)劃在現(xiàn)有的歐盟碳市場(chǎng)（EU ETS）以外，創(chuàng)建新排放交易體系（ETS2）——新系統(tǒng)將涵蓋并解決CO2建筑物、道路運(yùn)輸和其他部門（主要是EU ETS未涵蓋的小工業(yè)）的燃料燃燒排放。歐盟今年起開始ETS2的排放監(jiān)測(cè)和報(bào)告工作，2027年正式啟動(dòng)ETS2，運(yùn)營(yíng)后將涵蓋更多上游的排放。（資料來源：ETS2：建筑、道路運(yùn)輸和其他部門）

世界銀行六月份發(fā)布的《全球碳價(jià)現(xiàn)狀和趨勢(shì)（2025）》（《State and Trends of Carbon Pricing 2025》）報(bào)告顯示：占全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出近三分之二的經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)實(shí)施了碳稅或排放交易制度，全球約28%的排放量由直接碳價(jià)格覆蓋；巴西、印度、土耳其等國(guó)也正在推進(jìn)國(guó)內(nèi)碳定價(jià)框架；全球的公司正越來越多地受到新的和不斷擴(kuò)大的碳定價(jià)計(jì)劃的合規(guī)要求的約束。

區(qū)域視角：創(chuàng)新舉措在區(qū)域性碳市場(chǎng)先行先試，廣東、上海等地在多領(lǐng)域?qū)嵺`

碳市場(chǎng)在中國(guó)建立時(shí)間尚短，一些創(chuàng)新舉措可能先在區(qū)域性的碳市場(chǎng)先行先試，待制度成熟后再推廣至全國(guó)碳市場(chǎng)，因而區(qū)域視角為未來碳市場(chǎng)改革方向提供了觀察窗口。例如：對(duì)提升碳市場(chǎng)活力，《意見》要求“穩(wěn)慎推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)探索開發(fā)與碳排放權(quán)和核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)”，“建立完善碳質(zhì)押、碳回購(gòu)等政策制度”、“拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道”。

廣東、湖北、上海等地金融機(jī)構(gòu)已推出碳配額質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，但由于碳配額缺少配套法律明晰其擔(dān)保物權(quán)，質(zhì)押時(shí)的價(jià)值評(píng)估、違約時(shí)的資產(chǎn)處置等流程面臨不確定性，制約著這項(xiàng)業(yè)務(wù)推廣。8月，廣東省發(fā)布政策性文件，首次在省級(jí)層面明確允許企業(yè)將碳排放配額作為合法質(zhì)押標(biāo)的進(jìn)行擔(dān)保融資，為碳資產(chǎn)權(quán)屬提供法律依據(jù)，有助于碳金融市場(chǎng)健康發(fā)展。

關(guān)于有序提高配額有償分配比例，《意見》要求“穩(wěn)妥推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式”，“到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費(fèi)和有償分配相結(jié)合的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”，但沒有提及具體的有償分配比例。

7月，上海市推出《上海碳市場(chǎng)全面深化改革行動(dòng)方案（2026-2030年）》，政策文件名通常是“三年行動(dòng)方案”、“五年規(guī)劃”，從該文件名中可以看到?jīng)Q策者兼顧專項(xiàng)規(guī)劃長(zhǎng)效力和行動(dòng)方案執(zhí)行力的雙重考量。

在配額有償分配比例方面，上海市將分行業(yè)設(shè)定差異化的有償發(fā)放比例，并設(shè)定激勵(lì)調(diào)節(jié)系數(shù)來發(fā)揮有償發(fā)放機(jī)制的約束激勵(lì)作用，計(jì)劃到2027年納管單位配額有償發(fā)放比例控制在8%以內(nèi)，到2030年進(jìn)一步提高該比例。上海市的探索舉措有助于全國(guó)碳市場(chǎng)建立和完善新的配額發(fā)放機(jī)制。

未來五年，上海還將繼續(xù)擴(kuò)大碳市場(chǎng)覆蓋范圍，除了降低石化化工、數(shù)據(jù)中心、水上運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)的納管門檻以外，將于2028年起對(duì)年排放1萬噸及以上的高等學(xué)校、醫(yī)院等公共機(jī)構(gòu)納入碳市場(chǎng)。公共機(jī)構(gòu)的碳排放涉及面廣且在總量中占比不高，《意見》要求倡導(dǎo)推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等使用核證自愿減排量（CCER）抵消碳排放。上海市對(duì)部分公共機(jī)構(gòu)開始實(shí)施碳配額管理，有助于促使它們更好地履行社會(huì)責(zé)任并引導(dǎo)社會(huì)公眾的行為，對(duì)推動(dòng)全社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型具有重要意義。

市場(chǎng)視角：明確企業(yè)預(yù)期，配額管理穩(wěn)中求進(jìn)

《意見》提出碳配額將逐步由目前的“強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制”，“到2027年，對(duì)碳排放總量相對(duì)穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實(shí)施配額總量控制”。

也就是說，未來將先確定行業(yè)總量，然后再定企業(yè)的配額分配，并且總量需要每年下降；總量下降將使碳配額更具稀缺性，從而向市場(chǎng)傳遞碳價(jià)上漲的政策信號(hào)，引導(dǎo)企業(yè)的預(yù)期和行為。以電力行業(yè)為例，此前采用基準(zhǔn)線法實(shí)施配額分配，雖然基準(zhǔn)線逐年下降，但行業(yè)排放總量上升，從2019年的45億噸左右增加到目前50億噸以上。未來實(shí)施總量控制后，電力企業(yè)亟需進(jìn)一步加大減排投入力度。

《全球碳價(jià)現(xiàn)狀和趨勢(shì)（2025）》報(bào)告顯示，過去10年全球覆蓋排放量的平均碳價(jià)從2015年約10美元/噸二氧化碳當(dāng)量增加到2025年19美元/噸二氧化碳當(dāng)量；如果將全球大多數(shù)排放量計(jì)算在內(nèi)的話，2025年全球排放加權(quán)平均碳價(jià)格約為每噸二氧化碳當(dāng)量5美元（參見圖5）。驅(qū)動(dòng)全球碳價(jià)上升的主要原因是歐盟排放交易體系配額政策收緊、俄烏沖突等導(dǎo)致的歐盟碳價(jià)大幅上漲。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家們一直努力揭示和解釋碳市場(chǎng)改革對(duì)納入監(jiān)管行業(yè)的影響。5月，《經(jīng)濟(jì)研究評(píng)論》發(fā)表“碳定價(jià)是否緩解氣候變化？來自歐盟排放交易系統(tǒng)的公司層面證據(jù)”。Colmer等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，2005年至2007年期間，受歐盟排放交易體系監(jiān)管的法國(guó)制造業(yè)公司平均減少了14%；2008年至2012年期間平均減少了16%。

碳政策設(shè)計(jì)的目的是利用市場(chǎng)手段推動(dòng)強(qiáng)制和自愿減排進(jìn)程、確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)有序過渡到碳中和階段，如果碳減排對(duì)相關(guān)行業(yè)造成過大沖擊將違背初衷，需要防范和預(yù)警。

為了提高歐盟碳市場(chǎng)應(yīng)對(duì)重大沖擊的抵御能力，歐盟建立了市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備（MSR），根據(jù)“流通配額總數(shù)”（TNAC） 的預(yù)定義閾值逐年調(diào)整拍賣的配額供應(yīng)。當(dāng)TNAC超過最高閾值時(shí)，MSR從拍賣中撤回配額減少市場(chǎng)供給；低于最低閾值時(shí)，MSR釋放拍賣配額增加供給。

歐盟的ETS2雖然尚未正式啟動(dòng)，為了減輕ETS2可能產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響，歐盟碳市場(chǎng)成立社會(huì)氣候基金（SCF），未來將直接用于支持ETS2推出后受影響最嚴(yán)重的弱勢(shì)群體，特別是能源或交通貧困家庭。

當(dāng)前，各級(jí)政府正從“能耗雙控”向“碳排放雙控”方式轉(zhuǎn)變，“十五五”時(shí)期全國(guó)碳市場(chǎng)既需要深入推進(jìn)改革舉措，又需要確保能源安全、產(chǎn)業(yè)安全、民生保障；碳市場(chǎng)需增強(qiáng)活力、同時(shí)不能大幅波動(dòng)，就需要給予企業(yè)穩(wěn)定的政策預(yù)期，同時(shí)建立穩(wěn)定市場(chǎng)的配套機(jī)制。未來全國(guó)碳市場(chǎng)將綜合運(yùn)用配額儲(chǔ)備、調(diào)整CCER抵消比例等調(diào)節(jié)機(jī)制平衡市場(chǎng)供需，將碳價(jià)穩(wěn)定在合理區(qū)間。

管理視角：齊頭并進(jìn)，工作短板需補(bǔ)齊

《意見》對(duì)碳排放管理流程中的數(shù)據(jù)核算、報(bào)告、核查、信息披露等各環(huán)節(jié)都進(jìn)行了部署。例如：對(duì)于碳排放計(jì)量工作要求“加強(qiáng)碳排放關(guān)鍵計(jì)量器具配備、使用和管理，依法進(jìn)行檢定或校準(zhǔn)，制定計(jì)量技術(shù)規(guī)范，開展碳排放計(jì)量審查”等。

8月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家碳計(jì)量中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出“到2030年底建設(shè)一批國(guó)家碳計(jì)量中心”，這將補(bǔ)齊中國(guó)的碳計(jì)量基準(zhǔn)、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)短板，提升碳計(jì)量檢定和校準(zhǔn)能力水平，形成更加完備的碳計(jì)量量值傳遞溯源體系。

對(duì)于核查環(huán)節(jié)，《意見》要求“嚴(yán)格規(guī)范碳排放核查”、“加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管”，“十五五”時(shí)期中國(guó)“對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)核查機(jī)構(gòu)實(shí)施認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，明確準(zhǔn)入條件、行為規(guī)范和退出機(jī)制”。

目前國(guó)家對(duì)于第三方核查機(jī)構(gòu)及人員資質(zhì)尚沒有強(qiáng)制性要求，未建立全國(guó)性核查機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)組織網(wǎng)絡(luò)，由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)管，各地碳核查現(xiàn)狀不盡相同：有的省份由生態(tài)環(huán)境主管部門公開招投標(biāo)擇優(yōu)確定具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)企業(yè)庫，需要具備一定的國(guó)際國(guó)內(nèi)溫室氣體領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)認(rèn)可資質(zhì)；有的省份對(duì)碳核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案制管理；還有的省份由重點(diǎn)碳排放單位自行委托第三方機(jī)構(gòu)核查。“十五五”時(shí)期實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一資質(zhì)管理后，也將對(duì)該行業(yè)的規(guī)范和格局造成影響。

來源：澎湃新聞，2025-09-11

作者：梁朝暉，上海社會(huì)科學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究所副研究員